Constituția României la 160 de ani

Articol de avocat dr. Ioan-Luca Vlad

La 1 iulie 1866 a intrat în vigoare prima Constituție a României, actul prin care țara noastră își dobândea din punct de vedere juridic numele. Putem spune că 1 iulie este atât ziua de naștere a constituționalismului românesc, cât și ziua numelui Statului Român.

Pas esențial în consolidarea unificării Principatelor, dar și a poziției lui Carol I ca Șef al Statului (Domn), Constituția a fost rezultatul unei perioade foarte scurte de lucru intens în cadrul parlamentului, devenit adunare constituantă. Principalul model folosit de Locotenența Domnească (proponenta textului inițial, în zilele dinaintea sosirii lui Carol I în țară) a fost Constituția Belgiei din 1831, cea mai liberală Constituție a vremii, adaptată la realitățile românești, și îmbogățită cu experiența câștigată din aplicarea documentelor pre-constituționale locale (începând cu Regulamentele Organice).

Opțiunea pentru modelul belgian nu a fost una întâmplătoare. Belgia reprezenta în epocă un stat mic, neutru şi progresist, care îşi asigura independența și modernizarea sub o dinastie străină, respectând un echilibru strict între libertățile cetățenești și prerogativele Coroanei. Pentru elitele pașoptiste românești, acest transplant juridic era metoda ideală de legitimare în fața Marilor Puteri, demonstrând deschiderea faţă de valorile Europei occidentale.

Abordarea legislatorului constituțional (care fusese ales în noiembrie 1864, în singurele alegeri organizate potrivit Statutului Dezvoltător al Convenției de la Paris și legii electorale subsecvente) a fost una principială, fără foarte multă dezbatere asupra detaliilor, uneori discuţiile încheindu-se forțat, forma finală a fiecărui articol fiind determinată de prezidiul adunării cu ajutorul secretarilor[1].

Scopul urmărit de legislativ a fost mai puţin adoptarea unei Constituţii perfecte, cât mai important, consolidarea deciziei românilor de a alege un Domn care să continue unirea săvârşită sub Alexandru Ioan Cuza, şi să o impună ca fapt împlinit puterilor europene.

Spiritul de compromis al textului se relevă dintr-o serie de paşi înapoi făcuţi cu ocazia dezbaterilor asupra normelor electorale (care erau mai restrictive decât cele impuse de Cuza), cât şi asupra problemei cetăţeniei (unde s-a introdus condiţionarea cetăţeniei de apartenenţa la religia creştină, fapt inexistent anterior), chestiuni care au fost îmbunătăţite numai ulterior. Totodată, se abolea Consiliul de Stat, instituţie inspirată din sistemul francez, care combina atribuţii ale Consiliului Legislativ (din prezent) cu cele ale unei curţi supreme administrative. Pe de altă parte, câştigurile obţinute prin reformele lui Cuza au fost păstrate, art. 133 stabilind inalienabilitatea pământurilor foştilor clăcaşi pentru 30 de ani, fiind consacrată şi egalitatea în faţa legii.

Printre reuşitele adoptării Constituţiei, în forma sa iniţială, se numără:

• Adoptarea numelui oficial al ţării (România): Formula înlocuia sintagma „Principatele-Unite-Române”, fără a se solicita acordul puterilor garante sau al Imperiului Otoman;
• Proclamarea indivizibilităţii României: Statua unirea eternă şi ireversibilă între cele două Principate;
• Carta drepturilor fundamentale: Consacra libertatea conştiinţei, a exprimării, a presei şi a întrunirilor publice, transformând libertatea cuvântului într-un pilon central;
• Confirmarea egalităţii cetăţenilor în faţa legii: Singurele persoane aflate sub un regim legal special erau Suveranul şi Familia Regală;
• Abolirea pedepsei cu moartea: Cu excepția cazurilor prevăzute de codul militar pe timp de război, transformând România într-un stat avangardist în epocă;
• Garantarea caracterului sacru al proprietăţii private: Privită ca bază economică şi politică a participării cetăţenilor la viaţa cetății.

În dreptul intern, a fost revoluţionară consacrarea libertății absolute a presei. Articolul 24 interzicea explicit cenzura prealabilă, suspendarea publicațiilor și obligativitatea depunerii unei cauțiuni financiare de către editori. Inovația majoră a constat însă în stipularea faptului că toate delictele de presă urmau să fie judecate exclusiv de către curțile cu juri, o instituție juridică de inspirație occidentală. Prin această măsură, judecata revenea unui corp de cetățeni trași la sorți, prezumați a fi garanți independenți ai libertății de exprimare.

Acest sistem a transformat sălile de judecată în adevărate tribune publice și a permis o efervescență jurnalistică fără precedent, protejând condeie celebre precum cele ale lui Mihai Eminescu (la Timpul) sau Ion Luca Caragiale în fața deselor acțiuni în justiție intentate de politicienii ofensați. Achitările frecvente pronunțate de jurați în cazul jurnaliștilor de opoziție au demonstrat că societatea urbană din România asimilase rapid importanța libertății cuvântului şi informării.

Momentul adoptării Constituţiei este grăitor pentru rolul Suveranului în arhitectura Statului. Carol I nu a fost ulterior, ci anterior Constituţiei, el fiind instaurat ca Domn pre-constituţional, într-un sistem juridic aflat în tranziţie de la feudalismul târziu către un sistem constituţional modern. Carol I a promulgat Constituţia din poziţia de Domn, şi nu a depins de aceasta, ci numai de rezultatul Plebiscitului din anul 1866, pentru preluarea poziţiei sale suverane.

Reflectând poziţia primară a Suveranului în susţinerea poziţiei internaţionale a României, Constituţia îi oferea acestuia puteri semnificative, începând cu recunoaşterea sa ca personificare a puterii executive (art. 35) dar şi, în paralel, ca ramură a puterii legislative (art. 32), co-egală cu Senatul şi Adunarea Deputaţilor. Corespunzător, Domnului îi aparţinea atât dreptul de iniţiativă legislativă, cât şi cea de veto, precum şi posibilitatea dizolvării Parlamentului. Relaţia Domnului cu guvernul (consiliul de miniştri) era una de control, Domnul numind pe membri acestuia. Însă, controlul era exercitat în comun cu Senatul şi Camera Deputaţilor.

Din perspectiva dreptului internațional, actul de la 1866 reprezintă o capodoperă de „sfidare diplomatică prin tăcere”, fiind redactată într-un mod complet autarhic, ca și cum România ar fi fost deja un stat suveran. Textul legii fundamentale ignora cu desăvârșire Tratatul de la Paris din 1856, act internațional de rang superior care stabilea statutul de vasalitate al țării. Prin omiterea oricărei mențiuni referitoare la Imperiul Otoman, la plata tributului sau la necesitatea investiturii domnitorului de către sultan, adunarea constituantă a transformat documentul intern într-un manifest de independență juridică.

Răspunsul diplomației de la București faţă de protestele Marilor Puteri a fost pe cât de ingenios, pe atât de ferm: s-a susținut că legea fundamentală este un act pur intern, de organizare administrativă, care nu modifică raporturile politice externe, ci doar le reglementează pe cele dintre cetățeni și autorități. Mecanismul suveranității din umbră a funcționat: tratatele comerciale semnate de România în nume propriu, baterea monedei naționale (leul) și reorganizarea modernă a armatei au fost toate justificate prin prisma puterilor executive și legislative stabilite în 1866.

Constituţia a fost iniţial primită cu o oarecare indiferenţă în marea masă a cetăţenilor, elementele sale permeând greu în conştiinţa naţională, formată de secole în sensul supremaţiei Domnului şi a agenţilor executivi din teritoriu. Însă, pe plan internaţional, ea a reprezentat de la început un mare avantaj, România beneficiind de un argument juridic fundamental pentru consolidarea poziţiei sale internaţionale şi explicarea caracterului democratic al formei sale de guvernare.

Constituţia din 1866 a fost şi temelia juridică pe care s-au construit unirea cu Dobrogea (pentru care s-a adoptat o lege specială, urmată de adaptări constituţionale), proclamarea Regatului, şi soluţionarea crizei dinastice cauzate de lipsa de descendenţi direcţi ai lui Carol I.

Caracterul său flexibil a permis redresarea problemelor iniţiale relativ uşor, cetăţenia fiind deschisă persoanelor de altă religie decât cea creştină, iar apoi dreptul de vot fiind extins, treptat şi inegal pentru fiecare Cameră, la din ce în ce mai mulţi cetăţeni.

Cel mai important, Constituţia a oferit stabilitatea necesară clădirii României moderne, beneficiind de un Suveran, dar şi de politicieni, care au ştiut să lucreze cu principiile acesteia în faţa realităţilor politice naţionale într-un mod creativ şi orientat spre rezultate. Astfel, „Rotativa guvernamentală”, cutumă străină textului Constituţiei, a împăcat necesitatea protejării alternanţei paşnice la putere, cu realităţile locale ale subordonării politice a aparatului de stat, într-un echilibru raţional, mediat de Rege, ca autoritate supremă şi permanentă, mecanism care a fost acceptat de toate forţele politice.

Constituţia din 1866 s-a caracterizat prin stabilitatea sa, datorată acestei interpretări pozitive date de către factorii politici şi statali. Este, de departe, Constituţia modificată de cele mai multe ori conform cu normele sale interne (altfel spus, fără vreo lovitură de stat sau revoluţie). Privită pe larg, putem spune chiar că şi Constituţia din 1923 a reprezentat o rescriere evolutivă naturală a celei din 1866, adaptată la realităţile Marii Uniri.

Stabilitatea a fost garantată şi de una dintre marile realizări dobândite culturii juridice româneşti este jurisprudenţa potrivit căreia Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie avea dreptul de a decide constituţionalitatea legilor. Abordarea nu era nouă – ea exista în Statele Unite ale Americii, începând cu anul 1803 – dar era cu totul revoluţionară pentru Europa, şi a transformat imediat justiţia română într-una dintre cele mai progresive ale perioadei.

Controlul de constituționalitate nu a apărut din reflexul teoretic al legiuitorului, ci din curajul magistraților în celebrul proces al „Societății de Tramvaie București”. Înalta Curte de Casație și Justiție a statuat atunci că judecătorul are datoria de a refuza aplicarea unei legi ordinare dacă aceasta încalcă textul Constituției. Caracterul esenţial de verificare a ramurii legislative prin cea judecătorească, prin mijlocul controlului de constituţionalitate, a fost relevat prin aceea că primii care au refuzat explicit posibilitatea acestui control au fost reprezentanţii regimului antonescian (chiar şi atunci, numai parţial şi cu justificări punctuale), iar apoi ai celui comunist (începând cu momentul reformei agrare).

În ansamblu, putem spune că actul constituţional de la 1866 a fost un pas definitoriu prin care Parlamentul României a consolidat deciziile luate de Naţiune (Unirea Principatelor ca stat indivizibil sub numele de România; alegerea Domnului străin ca suveran dinastic) şi a fost, totodată, temelia juridică pe care s-au construit instituțiile și parcursul european al României moderne.

Viaţa constituţională românească începută la 1866 a fost, din păcate, întreruptă brutal prin revenirea în ţară a lui Carol al II-lea, urmată de propunerea şi adoptarea forţată a unei noi Constituţii, în anul 1938. Deşi aparent similară ca structură şi limbaj Constituţiei din 1923, cea din 1938 reprezenta o ruptură fundamentală, atât prin structura puterilor Statului (concentrate în mâna Regelui), cât mai ales prin metoda propunerii sale, care nu a respectat în niciun fel prevederile existente. Altfel spus, Constituţia din 1938 este cea care, din păcate, a ignorat temelia juridică a Statului Român, începând şirul constructelor constituţionale nelegitime.

Permiţând propria-i suspendare (interzisă în prima formă din a textului din 1866), Constituţia din 1938 a permis practic înlăturarea sa, ceea ce s-a şi întâmplat. De aici şi până la denaturarea totală a funcţionării statului, şi instaurarea republicii, nu au fost prea mulţi paşi, pentru că, la fel ca în zilele noastre, numai consolidarea instituţiilor permite evitarea unor derapaje cauzate de presiunea momentului.

Abolirea controlului de constituţionalitate, abolirea Senatului (prin modul de organizare al alegerilor din 1946), abolirea sanctităţii proprietăţii private (prin reforma agrară din 1945 şi cea monetară din 1947), au fost paşii impuşi de ocupantul sovietic pentru a distruge tocmai această tradiţie instituţională clădită timp de decenii de la 1866 la 1938, şi apoi erodată de Carol al II-lea. Abdicarea forţată a Regelui Mihai I şi proclamarea republicii au fost numai actul final al aceluiaşi scenariu.

Venit pe un teren viran din punct de vedere constituţional (Parlamentul negând existenţa unei Constituţii în vigoare, tocmai din cauza actului făcut de Carol al II-lea), actul constituţional republican din anul 1948 a reprezentat o mare întoarcere în trecut, sau chiar într-o situaţie mai rea decât oricare din trecutul juridic românesc, în care toate drepturile omului erau subordonate sistemului politic comunist, iar structura Statului era subordonată structurii partidului unic. În ciuda tuturor modificărilor de formă, aceste două caracteristici esenţiale s-au menţinut până în anul 1989.

Odată cu evenimentele anului 1989, noua putere a fost pusă în faţa unei opţiuni simbolice, şi a uneia tehnice:

• Opţiunea simbolică o reprezenta închiderea (sau nu) a parantezei istorice constituite de regimul comunist impus prin ocupaţia sovietică, paralelismul istoric fiind cel cu Statele Baltice. Acestea nu şi-au proclamat independenţa, ci eliberarea (considerându-se continuatoarele de drept ale statelor ocupate în anii 1940 de Germania şi Uniunea Sovietică.
  Or, în anul 1989, prin Proclamaţiile sale, Frontul Salvării Naţionale a decis să nu închidă această paranteză, ci să se definească drept forţă revoluţionară care a preluat puterea în stat, preluând însă restul regimului juridic din timpul comunismului;
• Opţiunea tehnică rezulta de aici, şi anume era între construcţia noului sistem juridic pe Constituţia de la 1923, ultima adoptată democratic; pe fundamentul ultimei constituţii comuniste; sau pe nimic, de la zero.

Din nou în paralelă, Statele Baltice au repus în vigoare ultimele Constituţii democratice, construind mai departe sistemele lor juridice pe aceste fundamente. În schimb, noua putere de la Bucureşti a preferat să continue sistemul extra-constituţional practicat anterior, începând cu Carol al II-lea, emiţând Decrete-Lege, prin care a prejudiciat (a pre-decis) elementele esenţiale ale structurii statale viitoare; şi numai apoi să organizeze alegeri şi să deschidă dezbaterile asupra unei noi Constituţii, adoptate de la zero.

Traseul constituţionalismului românesc în aceşti 160 de ani este astfel unul întrerupt, unul care reflectă istoria întreruptă a democraţiei româneşti. Deşi multe dintre câştigurile şi experienţele Constituţiilor democratice au fost integrate în cea din 1992 şi în modificarea din 2003, totuşi, puterea politică şi-a impus în textul ei unele vulnerabilităţi care o fac problematică şi astăzi. Evident, pentru un monarhist, lipsa Coroanei ca instituţie a Statului este cea mai mare lacună a oricărei Constituţii democratice.

Dar lipsa Coroanei nu trebuie considerată o lacună doar ca element simbolic, ci pentru ceea ce sustrage uneltelor constituţionale: o instituţie permanentă, exceptată de la presiunea politică directă sau indirectă, neutră, independentă, flexibilă în modul cum fiecare Suveran alege să îşi interpreteze şi aplice atribuţiile, demnă, reprezentativă pe plan internaţional, şi unificatoare.

Deşi toate instituţiile prevăzute de Constituţia actuală au unele dintre aceste caracteristici, nu există niciuna care să le aibă pe toate (de exemplu: Parlamentul este independent şi reprezentativ, dar este constituit politic şi nu este permanent; Guvernul este permanent, dar nu este nici independent, nici neutru; preşedintele este independent, ales direct deci foarte reprezentativ, dar nu este nici permanent, nici neutru sau unificator; Curtea Constituţională este independentă, neutră, permanentă, dar supusă presiunii politice indirecte prin modul de numire al judecătorilor ş.a.m.d.). Faptul se vede în zilele noastre când, din păcate, fiecare Putere a Statului consideră necesar să devină un „jucător” pe scena politică, lucru perfect raţional din perspectiva propriilor interese, dar absolut coroziv pentru stabilitatea şi trăinicia instituţională.

Totuşi, privind în perspectiva următorilor 160 de ani, o Constituţie acceptată şi stabilă, cum este cea din 1992, este mult mai bună decât un regim de forţă. Adaptările care pot fi aduse acesteia, prin mijloace democratice (şi sistemul său de modificare este unul care impune o largă acceptare din partea tuturor ramurilor statului şi societăţii), pot să şlefuiască textul, prin prisma practicii acumulate în ultimii 30 de ani şi pot chiar să propună noi paradigme privind subiectele majore ale prezentului (relaţia cu Republica Moldova, de exemplu).

Coroana, ca instituţie istoric-constituţională, rămâne prezentă şi pregătită să îşi asume un rol modern, de instituţie permanentă, neutră, independentă, demnă, reprezentativă şi unificatoare, lucru transmis în fiecare zi prin activitatea sa publică. Modul concret în care acest rol poate fi integrat constituţional în prezent ţine de creativitatea şi viziunea juriştilor şi politicienilor care vor avea curajul şi patriotismul necesare să consolideze acest patrimoniu viu al României pentru viitor.

[1] Textul integral al discuţiilor a fost publicat în Alexandru Pencovici, Desbaterile Adunărei Constituante din anul 1866 asupra Constituţiunei şi Legei Electorale din România, Tipografia Statului, Bucureşti, 1883.